12年前席卷中國北方的冬季氣荒,撥動了中國天然氣價格形成機制改革的那根發條。而到2016-2017年的冬春保供期,*大氣源供應商中石油在不同區域執行差別漲價,價格波動和季節性價差初現,天然氣價改開始邁出“理順價格—增加價格彈性—放開價格”設計路徑中*為關鍵的一環。
回望天然氣價格歷程,一步步推進中,有市場發育的內在推動力,也有行業周期帶來的改革契機。
“氣荒”驅動價改車輪
2004年冬2005年春,北京、西安、鄭州、重慶等多地出現氣荒,引發了社會的高度關注和業界的不斷討論。2004年北京市的用氣季節性差異比就已經高達13:1,陜京一線管道達到其輸氣能力的上限。這一年也是西氣東輸貫通的**個冬季保供季。
天然氣消費規模與應用缺口的同步增長,使得從1956年以來執行的行政定價遭遇“調節失靈”。對于氣荒,業界普遍認為源自不合理的低價用氣。因此,進行**的天然氣改革尤其是價格改革,推動發揮價格杠桿的作用,是應對“氣荒”的根本辦法。
時任中石油天然氣管道分公司副總經理湯亞利曾公開表示,“由于價格調節機制失靈,導致氣田周邊和陜京線下游的天然氣需求過快膨脹,引起市場的嚴重供需失衡。”與此同時,他希望通過調整天然氣定價機制,使得天然氣的價格與價值能夠匹配。當時也有消息透露,中石油、中石化向發改委提出提高天然氣銷售價格的需求。
在那個資源緊張、消費擴張的時期,天然氣被視作“21世紀的能源皇后”。相比煤化氣的污染物排放,天然氣是提升生活質量的“富貴氣”。但是與石油、液化石油氣相比,天然氣價格要低得多,按熱值當量測算,2005年天然氣價格是原油價格的30%左右。被認為造成了“過度消費”局面,不利于資源節約。中石油還因此建議地方政府要合理規劃氣、電、煤比例。
因氣荒而起的天然氣“過度消費”問題,很快得到了政策響應。《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》中提到,要“進一步完善石油、天然氣價格形成機制”。2005年6月,國家發改委召集專家就天然氣價格的議題展開研討。
同年12月,國家發改委發布《關于改革天然氣出廠形成機制及近期適當提高天然氣出廠價格的通知》,將天然氣出廠價格改為統一實行政府指導價。其中提到,改革天然氣出廠價格形成機制遵循的原則之一,是有利于促進天然氣資源節約和合理使用,以及天然氣工業可持續發展。據了解,為降低次年發生氣荒的風險,2005年12月的氣價改革政策是以“特急”形式發出的。不過由于價改推動艱難,這次細則的執行多有折扣。
但在這一次的改革內容中,無論是針對兩檔天然氣出廠價提出“基準價+10%浮動上限”的協商規則,還是建立與可替代能源(三類能源品種:原油、LPG、煤炭)掛鉤的調整系數,都開啟了價改在天然氣領域的探索,這也是而后十余年里一系列氣價改革政策的雛形。
西二線加速定價改革
真正為氣價改革帶來實質性推進的,是西氣東輸二線的到來。也正是從2009年開始,國家發改委啟動了新一輪價改研究。
在此之前,為緩解供需壓力,發改委在2007年11月繼續對工業出廠價執行上調政策。
西二線通氣后,為國內天然氣市場補充了來自土庫曼斯坦等國的中亞氣,然而隨之而來的,是高價進口氣與廉價國產氣之間巨大的價格鴻溝。
兩種氣的政策怎么銜接、怎么平衡就成為當時啟動價改研究的促發點。
了解這段價改歷史的相關人士透露,當時決策者考慮過兩種備選方案:一種是“高來高走”,由中石油自主銷售,相當于價格放開。**種是區分存量氣和增量氣然后分別定價。當時設想將2009年的氣量水平作為存量氣,新增的國產氣和進口氣量一同作為增量氣。具體方法是把當時的出廠價格進行加權后,將國產氣作為存量,實行存量氣價格,增量氣價則是將國產的增量氣和進口的增量氣進行加權作價。由于當時執行“出廠價+管輸價”的價格管理模式,管輸費還是按照既有的方法計算。
不過當時設想的幾個方案尚未成熟,油價已經持續上漲到70-90美 元/桶,2010年6月,國家發改委對國產氣出廠價不得不普調0.23元/方。
多方權衡后,*終采用的是2011年推出的廣東、廣西價改先行試點的方案。廣東和廣西是西二線增加的兩個增量市場,由于之前沒有管道氣,不存在存量氣和增量氣劃分的問題,推進新氣價的阻礙相對小,只需要將所有的氣量用市場凈回值法計算出來,因而成為試點。在兩廣試點之后,2013年“雙軌氣價”推廣到國內時,采用的是以2012年的實際用氣量為存量氣,超出部分則為增量氣。
西二線還從物理上給整個天然氣市場帶來了變化。由于西二線與西一線開始聯網,國內開始逐步形成管網格局,生產運銷一體化運營模式下,不同管線已經很難區分氣源來源,過去“出廠價+管輸費”的結算模式已經難以持續。因而定價方法由供應驅動型時期的“成本加成法”,轉變為政府模擬市場階段的“市場凈回值法”。
也就是在這個時候,國家發改委明確了“實施門站價格作為過渡方案”的思路,并確定天然氣價格改革的*終目標是放開天然氣出廠價格,政府只監管具有自然壟斷性質的天然氣管道運輸價格。不過囿于當時的價格體制無法一步到位,實行門站價格對于各省執行和操作而言更為便捷。
按照程序,一項政策在選擇“試點-推廣”路徑后,一年后才能正式向國內推出。因而在廣東、廣西成為試點一年后的2013年,經過經驗總結、評估等,天然氣價格形成機制改革才**推開。
“極其艱難的一年”
2013年是價改步調*大的一年。
“真的是膽戰心驚的改革破冰之旅,也是極其艱難的一年。”曾親身參與改革的相關人士感嘆。存量氣和增量氣并軌“三步走”、國內執行門站價格管理體系、與可替代能源確定價格掛鉤機制,這三大價改大動作,均在一年內確定。
在執行存量氣和增量氣并軌之前,存量氣與增量氣價差高達1.28元/方,“天然氣恨不得比煤都便宜”。在國際油價高企而國內氣價低廉的時期,中石油進口一方氣要虧損近一塊錢。以250億方氣量的合約計算,中石油一年進口天然氣要虧損約250億。與此同時,當時國內經濟尚未出現明顯下滑,天然氣市場每年的消費量漲幅高達15%到20%,天然氣資源供應不斷吃緊。
在嚴重的價格倒掛局面下,中石油不停向價格主管部門反映情況。這也是促發2013年增量氣與存量氣并軌的一大原因。不過,即便現實擺在眼前,提價依舊敏感。
為了避免一次漲價幅度過高帶來的心理沖擊,價格主管部門前思后想,采用了每年小幅上漲、三年上調到位的做法。*終,這一做法在2013年的并軌方案中得以確認,文件中的正式期限是“十二五”末。
兩廣的凈回值法試點推出后,國家發改委價格司曾發起一個課題,重點研究市場凈回值法如何在國內推廣。課題經過多次重啟和修改,并經過從各個部門委內司局到國內各省征求意見才得以推出。
2013年7月,*終采用的門站價格體系是“*高上限價格管理”,即門站價格為政府指導價,供需雙方可在國家規定的*高上限價格范圍內協商確定,下浮不限。
*高上限價格管理的本意是,在氣源方較為壟斷的格局下,設定價格天花板,以保護分散的下游用戶。但實際執行效果是,每次門站調價政策一出,供氣方均按照*高價格頂格執行,而從未出現過下浮調整。“政府指導價”也逐漸被慣性思維誤認為是“政府定價”。不過,這也與中石油以產定銷、從下游層層上報需求的計劃方式有關,銷售公司本身因缺乏自主調價空間而難以及時響應市場需求。
可替代能源價格掛鉤機制,確定的是燃料油和LPG兩種能源。這一掛鉤機制與2005年的價改設想比,少了煤炭。實際上,在這一輪設計中,有很多專家力主將煤炭加入到可替代能源的品種中,不過考慮到燃煤的環境外部性當時還難以內部化而作罷。歐洲有國家在凈回值法中增加了碳稅因素,而國內化工產品卻沒有碳稅項,若考慮在凈回值法中加入天然氣價格與煤炭掛鉤,除非國內也同樣對相關產品征收碳稅。
如何選取一個權威、易于采集又被廣泛接受的價格,一度是政策制定者反復考慮的問題。*終,與國內天然氣價格價差不大的海關進口價,被選作市場凈回值法公式的參考數據。
2013年的價改中,頁巖氣、煤層氣、煤制氣和液化天然氣(LNG)的氣源價格也實行放開。不過,在這一輪氣源價格放開的過程中,一個漏洞產生了。由于LNG的價格高于國產管道氣,一度出現了管道氣液化后以LNG形式變相突破價格管制高價出售的情況。而由于我國現行的體積計量法無法區分不同熱值的氣源,造成不同來源的天然氣進入長輸管道后混輸混售,一度擾亂了并不成熟的天然氣市場。
油價下跌周期的轉折
為了理順價格,盡快實現存量氣與增量氣并軌,價格部門采取了存量氣連續上調價格的策略。這個看似簡單易操作的方法,在2014年**次對存量氣提價0.4元/方之后,讓當時的價改部門開始擔憂下游的反應。
“兩年上漲0.8元/方,下游企業會明顯感覺吃力,”有關人士解釋說:“市場凈回值法的一個重要特點,就是天然氣價格設置下游承受能力的*大位置,剩余價值大部分留給了生產方。”
兩度漲價之后,中石油的天然氣業務開始扳回利潤。根據中石油內部的一份測算,待調價到位,中石油天然氣板塊的年利潤可以達到700億,這還是在不包括管道利潤的情況下。當時中石油的年度總利潤大約是1000億元,鑒于重大價格利好,中石油一度希冀通過天然氣板塊實現“再造一個中石油”的設想。再加上彼時無論是主力氣田的資源量,還是手握的天然氣管線里程,中石油都具備壓倒性的市場優勢,以天然氣做大利潤并非癡人說夢。
不過,油價從2014年下半年開始一瀉千里。這讓存量氣和增量氣并軌的*后一步,在2015年4月得以順暢到位,即存量微提0.04元/方,增量降0.44元/方,差價抹平,相當于降價并軌。
有下游人士評價,“好多政策放風的時候是市場*需要的時候,研究細則的時候市場已經發生變化了,等落地實施的時候市場已經朝著相反的方向發展了。在存量氣和增量氣并軌的第三步,完全是市場都賣不動的情況下硬加上去的。”并軌完成之后,考慮到大用戶用氣量大、價格敏感的特點,直供用戶用氣價格放開并開始提上日程。不過,當時并沒有界定大用戶的概念,只是提出由中石油、中石化提供的工業用戶,其價格均可放開,且以自用為目的不能轉售。
由于對大用戶未有界定,因而出現的問題是,中石油開始和省網、城市燃氣等中間環節的供應商展開工業用戶爭奪戰。而這部分用戶對于三方來說,都是賴以提升利潤的上等客戶。不過價改部門的想法是,直供用戶的市場競爭越激烈越有利于市場化。
隨后半年內油價繼續下滑,加上經濟下行,下游的氣價承受力進一步下降。2015年10月,天然氣門站價格調低了0.7元/方。不過按照2011年公布的公式計算,中石油需要承受的實際降價幅度還會更大,有心人測算在1元/方以上,而這將導致上百億的虧損。原因是,當時采用的是直線公式而非S公式,導致油價斷崖式下滑后未能有波動緩和。考慮到定價方式變化帶來的價差,在征求中石油意見和綜合考慮各項因素之后,降幅0.7元/方的方案才*終確定。
即便是打了折扣的降幅,也超出了當時的市場預期。當時市場機構普遍預測降幅在0.4～0.5元/方。隨著油氣價格雙跌,中石油又開始陷入了新一輪的虧損周期。
****的透明度
從制定管輸價格成本監審的兩個辦法,到放開儲氣庫價格、化肥價格,以及推行福建省門站價格改革試點,2016年的*后三個月里,價改動作頻頻,不斷“小步快走”。
10月出臺的管輸價格新規,不僅為天然氣中間環節的體制改革提供了抓手,也為儲氣庫商業模式的構建,以及管輸環節與銷售環節的分離提供了一系列改革基礎。
實際上,管道運輸價格并非橫空出世,其研究制定經歷了漫長的過程。從2011年開展相關研究,中間多次修改方案甚至推倒重來,直到2014年研究結束后才確定了可行方案。
在制定階段,發改委用中石油和中石化的成本收益數據進行過三次模擬。*近一次模擬采用的是2014年的數據,得出的結論是:即使按照8%的全投資回報率計算,管輸收益依舊可觀。”
管輸方定價方案在2015年6月正式提出征求意見,到當年年底進行了三四輪意見征求,問題卡在了管道估值溢價是否計入有效資產上。2012年,西氣東輸西段管線已與社保基金合資,東段還將繼續引入其他資本,管道增值不計入有效成本及收益率下降,將會影響投資者信心和股東收益。中石化川氣東送50%股份公開引資也面臨同樣問題。
對于這一爭議了半年的管道評估增值問題,政策制定者和相關參與者*終以歐美監管機構的做法為參照,在成本監審辦法第13條中規定“固定資產原值原則上按照歷史成本核定”。這意味著,中石油、中石化關心的管道評估增值計入成本問題,被*終否決。
不過,業內對于本次辦法未執行標桿費率仍存異議。實際上,發改委2014年的研究中曾考慮制定標桿費率。這種辦法可以簡單地概括為,所有管道執行同一個運價率,再由中石油和中石化在公司之間進行價差補貼。考慮到區域投資的差異性太大,這個辦法*終被放棄。
目前,*新的管輸定價方法俗稱“一企一價”,既不再按照一線一價定價,而是按一個管輸企業一個費率。這一改變的動因,是在過去“一線一價”的管理辦法中,原本設計的管輸費率三年為一個調整周期,由于監管力量不足,實際上十年都沒有調整過。
據了解,管輸新規主要借鑒了美國的監管辦法。由于管道監管的專業性非常強,這也意味著,價格管理部門的能力建設至關重要。鑒于此,2016年12月初,發改委價格司組織各省物價部門相關人員以及具有獨立法人資格的跨省管道公司集中培訓了一次。從結果來看,放開了儲氣庫價格、化肥價格之后,國內僅剩城市燃氣和省網供應的30%非居民氣量,以及17%的居民氣量未完全放開。發改委對外的宣傳口徑是,“80%以上的氣量由市場主導形成”。與電力類似,長期以來,天然氣使用也存在著工商業對居民用氣的補貼。上調居民用氣價格、降低工商業用氣成本,是從監管者到行業各方的基本共識。不過,有關城市燃氣企業對此有不同認識,認為現行的交叉補貼雖不合理但有繼續存在的依據。“實際上是很多利益集團在利用民用為工業性的、生產性的事叫喚,打著老百姓的旗號要價格不許動。”國家能源咨詢委員會專家組成員周大地在接受eo采訪時說。
事實上,這不到50%的氣量,特別是不到20%的居民氣量的價格改革,也是價改*堅硬的骨頭,也更為考驗監管者的智慧。
被忽略的價格波動驚喜
價格彈性的增加,可能是2016年冬保季價改成效被忽略的一大驚喜。
從2016年11月20日開始,中石油華北銷售、西氣東輸公司、管道公司針對各區域的價格承受能力以及季節性用氣差,對非居民用氣在10%-15%的幅度內做出不同程度的上漲。從目前已經公布的情況來看,東北市場上浮10%與其價格承受能力較低有關,山東上浮10%與其氣源充沛、供需矛盾較小有關,而華北上浮15%主要是季節性供需矛盾大的原因。
這次冬季調價,打破了長久以來“國內統一價格調整”的慣性思維。據了解,本次不同幅度的漲價仍由中石油總部給出指令,但有業內人士透露,中石油正在考慮將價格調整權限下放給各大區域銷售公司,這意味著中石油將不斷增加定價彈性,下游將擁有更大的議價空間。
“根據實際情況做出10%-15%之間的調整,價格不再是政府定價的概念,這就促成了價格波動。”一位業內人士評價,“而且中石油未頂格上漲20%,這本身就是天然氣市場化改革帶來的進步。”與此同時,這也為形成儲氣庫體系所需具備的季節性價差條件提供了基礎。
這一切得益于2015年10月氣價改革中,將“*高門站價格”改為“基準門站價+上浮20%、下浮不限”的規定。“推遲一年后執行”的設定,給了中石油一年后冬季保供自主上浮的空間,也約束了當年調價后中石油直接頂格漲價20%的可能,還讓市場適應了一年的基準價格,這就為制造不同區域的價格波動打下了基礎。按照當時發改委的考慮,降0.7元/方后再允許上浮20%,實際上能夠形成部分價格對沖,緩解中石油的抵觸情緒和壓力。
不過,當中石油在冬保季來臨前釋放漲價信號時,依舊面臨下游主體的強烈反對。“我們又想要市場,又不承認市場,價格不許波動,還說要市場化,還人為壓制很多企業自主行為,這怎么是市場呢?”周大地在中石油漲價遭到抨擊后表示。
據了解,河北曾以“煤改氣”為由反對冬季漲價,原因是“煤改氣”需要中石油提高供給河北的天然氣量,但河北無力承受冬季的高價氣。河北的訴求,被稱作“既要干凈的空氣,又不愿為季節性稀缺資源付費”的典型。在河北僵持不下之際,天津用戶在一年前與中石油簽訂的上漲20%的合同,也一度面臨難以執行的境地。
*終,中石油主動選擇在上海石油天然氣交易中心,將可調配氣量發起線上掛牌交易,并承諾:凡是通過上海石油天然氣交易中心平臺摘牌得到的天然氣,中石油將優先安排配送,并做到“先摘先得,保證送到”,確保合同的嚴肅性。同時,凡是冬季用氣高峰實現價格上浮的用戶,在夏季天然氣使用淡季時給予下浮,促進天然氣銷售。
2016年11月17、18日,中石油華北銷售公司率先在平臺實現對可調配氣量的交易,摘牌公司為天津津燃和天津濱達燃氣兩大城市燃氣公司。而后除中石油外,中石化和中海油均加入到上海石油天然氣交易中心的冬季保供線上交易中。
“價格的放開首先要將定價權還給企業。要專門建立市場條件來約定履行合同,對供氣方和用氣雙方都要有要求,這套系統中國還需要建設。”周大地認為,“要干也很快,現在如果沒人來表態,大家都裝傻,這事就比較難了。”(記者 周慧之)
