我省煤層氣預測資源量為8.3萬億立方米,占國內煤層氣資源量的近1/3。目前,我省有煤層氣(油氣)礦區面積4萬平方公里,48個煤層氣(油氣)礦業權;其中,受國土資源部委托管理的煤層氣礦業權有27個(含21個探礦權、6個采礦權),礦區面積為1.6萬平方公里。
為著力解決制約煤層氣產業發展的用地、礦業權審批監管、試采審批管理、煤層氣和煤炭礦業權重疊區爭議等難題,我省集中出臺了四個文件。這四個文件,就科學統籌煤層氣資源保護與利用,規范實施煤層氣勘查開采,妥善處理煤層氣產業發展中各方的利益調整,實現煤層氣支柱產業建設與企地共建共享的有機統一等,通過優化頂層設計和細化操作規定,向全省提供了一套比較完善的解決方案,成為我省實施煤層氣礦業權審批制度改革的主要政策體系。
為方便讀者準確理解相關政策規定,記者就這四個文件出臺的背景、內涵、意義等采訪了相關專家。
用地納入規劃計劃,做到優先保障應保盡保
煤層氣礦區大多分布在山區,企業取得行政許可后,勘探開采所需土地和配套的道路修建用地成了*棘手的事。省政府從解決用地難題入手,出臺了《關于加大用地政策支持力度促進煤層氣產業發展的通知》(以下簡稱《通知》),基本解決了過去“政策不具體、企業不會報、政府不敢批、基層不會管”的問題。
煤層氣產業用地包括勘查期間的臨時用地,抽采階段、加工轉化和管道集輸方面需要的新增建設用地,重點項目先行用地(不得占用基本農田),以及有條件盤活的存量用地。為加大煤層氣產業用地政策支持力度,我省出臺了優先保障、應保盡保的政策,即在土地利用總體規劃修編和調整時,將規劃期內擬實施的煤層氣產業項目用地,納入各級土地利用總體規劃;對國務院、省政府確定的煤層氣產業重點項目,在下達省土地利用年度計劃時單獨列出;其他項目用地,在下達市、縣土地利用年度計劃時優先保障。
為進一步規范用地政策,《通知》**覆蓋了“批、供、用、補、查”等各個階段的用地報批和管理整個流程。據省國土資源廳副廳長周際鵬介紹,我省煤層氣產業用地實行分類報批與供應,煤層氣勘查期間使用的簡易道路、橋梁、礦區內管網、井場等地面作業設施用地和作業人員臨時生活設施用地屬于臨時用地,由市縣國土資源主管部門審批,使用滿2年后,可以根據企業實際需要重報、再批。煤層氣儲藏、壓縮、液化、發電、集氣站等屬于建設用地。轉入抽采階段后,企業根據需要可以申請將部分臨時使用的地面設施用地轉為建設用地。具體項目的建設用地,可以按照分類規定,以單獨選址方式報批,或者以分批次用地報批。對國有建設用地供應,可以采用先租后讓、租讓結合、彈性出讓、長期出讓等多種方式。
同時,要做好用地報批的配套工作,支持項目建設。煤層氣項目用地需要壓覆已設置礦業權區域的,要進行壓覆重要礦床審批;占用耕地要“先補后占”,確保耕地占補平衡;如果臨時用地占用村集體所有土地的,須按有關政策確定占地補償,公開征求群眾意見,公開、透明、規范實施。
放大改革試點效應,規范推進煤層氣礦業權審批和監管
今年4月6日,國土資源部委托我省實施部分煤層氣勘查開采審批登記?！睹簩託獾V業權審批和監管實施意見》(以下簡稱《實施意見》)的出臺,就是為了辦好審批登記,規范推進煤層氣礦業權審批和監管。
為落實“辦好委托事項,讓國家放心;促進產業發展,讓地方滿意;優化發展環境,讓企業安心;落實資源惠民,讓群眾受益”的總體目標,我省建立了省級協調機制,統籌礦業權出讓、關聯審批、綜合執法等重大事項,并積極推進煤層氣和煤炭資源有序開發,在煤炭遠景規劃區實施先采氣、后采煤,在已**煤炭采礦許可證尚未進行基礎建設的礦區,實施先抽后采、采煤采氣一體化等,促進資源綜合利用。
同時,出臺十項激勵措施,鼓勵實施煤層氣勘查開采。如對提前提交探明儲量、完成產能建設的企業,在煤層氣礦業權招標中優先考慮;鼓勵持有勘查區塊面積超過500平方公里的探礦權人,適當細分勘查區塊,引入其他投資者加快勘查開發,細分后范圍不小于300平方公里;鼓勵在已獲得煤炭礦業權礦區內申請煤層氣礦業權;鼓勵對廢棄礦區、關閉煤礦煤層氣資源抽采利用進行研究調查;貼息支持煤層氣重大開發項目;對地面直接從事煤層氣勘查開采的企業減免探礦權和采礦權使用費等。
據省國土資源廳油氣處處長連碧鵬介紹,《實施意見》還在增量資源配置和監督管理等方面做了明確規定。如針對過去主要采取申請在先方式批準許可、大企業壟斷造成活力不強的弊端,明確主要采取招標方式競爭出讓,逐步采取拍賣、掛牌方式出讓;針對過去單個區塊面積過大、存在跑馬圈地現象,明確新設煤層氣礦業權面積原則上不超過300平方公里,并實行勘查承諾制,對未履行勘查承諾的,將按照未完成投入比例核減區塊面積。
此外,為了抑制惡意炒作,《實施意見》還規定,如果需要公開發布有重大影響的勘查成果、探明儲量、新增探明儲量等,要遵循“先向國土資源主管部門備案、后公開發布”的原則,并對其真實性負責。
試采許可能延期,專項評價可提前,試采氣不再“點天燈”
試采是煤層氣勘查向開采過渡的一個必經階段。長期以來,煤層氣試采存在三個突出問題:一是試采批準有效期限短、期滿后無法延續;二是試采結束申請采礦權時,有關專項評價耗時2-3年,導致產能建設緩慢;三是試采回收氣銷售政策不明確,排空和浪費較大。這些問題的存在,影響了煤層氣勘查的持續進行,也制約了資源的充分利用,難以適應建設煤層氣支柱產業的新形勢。為此,我省出臺了《關于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)。
煤層氣排采技術要求一般需經3年以上穩采期,才能獲取煤層氣資源勘查評價相關參數。而在目前的管理實踐中,試采時間只批準一年。一年試采到期后,雖然國土資源部門不再批準延期,卻面臨試采井無法關閉的困境。連碧鵬分析,原因之一是試采工作還沒有達到預期目的,原因之二是如強行關閉則試采井就會報廢,前期數百萬元的投資會打了水漂。國務院《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》**十條規定,“探礦權人在勘查石油、天然氣等流體礦產期間,需要試采的,應當向登記管理機關提交試采申請,經批準后可以試采一年;需要延長試采時間的,必須辦理登記手續”。據此,我省新出臺的試采政策規定,一年試采許可期滿后,探礦權人可根據實際需要提出延期申請。同時,探礦權人申請試采,控制面積不得少于5平方公里,工程布置要符合勘探階段要求。
生態環境、水環境、水土保持、**生產、文物勘探等專項評價,是辦理采礦登記、申請采礦用地的要件,準備時間通常需要2-3年。目前企業在申請采礦權、建設用地時,才開始這些工作,嚴重延緩了勘探成果及時轉化為現實產能。而試采區域,通常是支持轉采的重要區域,或者是首采區,也是各類專項評價重點關注的區域,相關監測數據對于*終專項評價結論具有重要意義。為加快煤層氣開發利用步伐,各有關部門協商一致后,在《通知》中明確了探礦權人獲得試采批準書后,可在試采區域內同時申請開展專項評價,其評價結論可用于申請辦理采礦許可證和后期專項評價報告書編制。
煤層氣試采會產生大量回收氣,但是目前我省一些礦區的回收氣大多采取排空或“點天燈”的方式,使得資源的經濟、社會、環保價值難以實現。因此,此次改革嘗試設立專門公司銷售試采回收氣,以及稅收先統征、后分賬的新做法,明確支持探礦權人在符合**生產、質量管理等規定的前提下銷售回收氣,并要求工商、住建、安監、煤監、質監、稅務等有關部門應當為其辦理有關行政許可。
協調解決礦業權重疊區爭議,鼓勵自主協商、規范行政調解、慎重行政裁決
為了規范處理煤層氣和煤炭礦業權重疊區爭議,促進煤層氣與煤炭產業協調發展,我省出臺了《煤層氣和煤炭礦業權重疊區爭議解決辦法(試行)的通知》(以下簡稱《辦法》)。
我省煤層氣發展起步于上世紀九十年代,發展過程中出現了煤層氣與煤炭礦業權的重疊區爭議。不過,經過近年來的探索,我省已經形成了煤層氣企業與多家煤炭企業合作的“三交模式”、煤炭企業反哺煤層氣開發的“潞安模式”、煤炭企業綜合勘查開發煤炭煤層氣的“晉煤模式”等,不少重疊區已經成功轉變為資源綜合利用的示范區。
《辦法》要求協調解決重疊區爭議,由當事人自行選擇具體解決方式,鼓勵當事人自主協商,達成協議。協商不成的,當事人可向省國土資源廳申請行政調解。如自主協商、行政調解未能達成協議,且當事人提出申請,省國土資源廳可按照省政府規定提出裁決建議,或者按照國土資源部委托作出行政裁決。
《辦法》明確了解決重疊區爭議的三種方式,即當事人簽署**互保協議,建立日常協調保障機制;當事人實施合作勘查開采,促進資源綜合勘查、綜合利用;當事人分階段調整重疊區范圍,或者一次性調整全部重疊區范圍,實現采煤采氣一體化。同時,規范了自主協商的內容,并將國務院文件中“煤炭規劃五年內建井區域”的模糊性表述,具體化為經政府主管部門批準的煤炭開采規劃區、準備區、生產區。
據介紹,《辦法》中提出的行政調解和行政裁決,都是省政府**對其進行規范。行政調解包括提出申請、決定受理、啟動調解(需爭議雙方均同意)、參與調解人員、調解秩序、調解時間、簽署調解協議、調解終止等全過程。行政裁決包括提出申請、決定受理、被申請人書面答復、審理案件及先行調解、實施行政裁決、制作行政裁決書、裁決時限、履行裁決與救濟等全過程。
